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税收公平原则源于什么{古代税收中的公平与效率}

时间:2021-07-07 08:28:46

说古古代税收中的公平与效率

文陈忠海

中国古代有许多重要的税制改革,其核心是追求公平或效率,或试图在两者之间找到平衡,但结果往往不尽如人意。制定兼顾公平和效率的税收政策有那么难吗?

税收公平

中国传统文化思想强调公平正义。《论语》说:“有了家庭,就不会受贫穷而受不平等之苦,也不会受丧偶之苦。”《荀子》说:“做你所谓的事情就是正义,做你所谓的事情就是正义。”班固在《白虎通》中说:“公平无私。”。同时,对公平的向往和追求不仅仅停留在思想观念上,更是古代有理想、有远见的政治家和维新派治国理政所追求的目标之一。

税收作为国家重要的政策工具,直接关系到人民群众的利益,构成特殊的分配关系,其政策最能体现公平与否。早在古代,人们就已经意识到,不同的土地条件和生产条件会产生不同的效益,他们所承担的税收也不应该是一样的。《禹贡》指出,夏朝将土地划分为九个等级,以区分不同的生育条件、交通条件、耕种难度等。然后根据等级确定贡品的数量。

到了周朝,除了“土地平整征”之外,还强调自然气候条件对农业生产的影响。周朝设立“平田”一职,《周礼》说其职责是“主管平田,守地均匀,做事均匀,进贡均匀”,即根据丰收、歉收等不同年份确定平均税收,以保证最大化为目的。

商鞅变法是秦国改革的重要内容之一。他提出了“纳税平”的原则,认为“边纳税边缴粟”,“缴粟”是丈量亩产,即废除井田制后重新丈量土地,按实际占用土地征收赋税。这一政策废除了贵族阶级占有大量土地却缴纳不公平税收的问题。

东汉末年的曹操也有类似的做法。针对当时严重的土地兼并问题,他提出了多项抑制兼并的措施。颁布的《收田租令》规定,每个人都必须按照土地和户籍的多少缴纳地租和户口迁移费,以达到“藏强不发号施令,送礼给弱的人”的公平目标。

除了土地占用不同,劳动力状况也日益成为影响税收政策的因素。不同的劳动力产生不同的效益,更重要的是劳动力是承担国家徭役的基础。魏晋以后,劳动力的强弱成为区分不同税收标准的另一个关键指标。例如,西晋时期,劳动力不仅分为男性和女性,还分为定期和次定期。不同的劳动力获得不同数量的土地,缴纳不同的税收。通过政策细分实现税收公平。对于隋唐时期的均田制,除了土地之外,还有更多其他需要考虑的因素,比如牛、奴婢等,都纳入了征税的参考范围,避免了“只收土地”带来的不公平。

中唐时期,杨彦推行“两税法”。最大的突破在于把财产的占有作为一个纳税指标,即“人皆有贫富之分”,即在收税时,不强调每个家庭的人口数量,而是侧重于每个家庭的财产数量,从而确定纳税额。原则上,“资产少的人税收少,资产多的人税收多。”与“以资产为基础,不以丁为基础”的税收政策相比,这一税收政策更符合量力而行的纳税原则。在随后的数百年里,尽管税收政策不断调整,但两部税法确立的基本原则基本保持不变。

税收效率

两税法,张的“一鞭法”,清代的“分粮入亩”等。虽然政策设计力求公平

以“两税法”为例,征税依据是摸清每家每户的财产状况,不仅包括土地,还包括房屋等其他财产,操作起来相当困难,为各级官员徇私舞弊创造了机会。杜佑在《通典》中认为“隐验证靠权术,权术靠书”,然而“书是广博的,要靠一切功德,那么政府就要由群臣领导,而政府就要由群臣领导,所以人就没有信仰了。丈夫不信法律,把政府托付给许多职业,渴望纪律和人员众多,并且知道地理位置有多高。虽然申请了商业监管处罚,但最后还是挠了挠头,无法详细拿到。”在《论两税之弊须有厘革》中,鲁直也强调,技术上很难摸清千家万户的资产情况。由于客观和主观的原因,最后勉强拿出来的东西和真实情况肯定有很大的差别。初衷是追求税收公平,结果却不尽如人意。

这就带来了一个问题,那就是如何实现公平。现实是对公平的追求无法实现,产生了新的不公平。另一方面,在税收人员素质、征收方式和信息征收方式有限的情况下,过于复杂的政策设计会增加税收成本,降低税收效率。在中国古代,人们很早就注意到了这个问题,也进行了许多提高税收效率的尝试。

汉武帝时,桑弘羊长期主持财政工作。他的主导思想是加强国家对经济活动的干预,在税收上提出了“税利结合”的思想。他并不主张增加百姓的土地税,而是提倡盐铁等官营,实行等损平等政策,使“山海禁止,人不斜,贵贱不疑。县官员设定了一个平衡,人们想做什么就做什么。”这其实是一种间接税的征收形式,但其税收征收效率却有了很大的提高,所以国家财政资源在这一阶段增长迅速。

除了杨炎的“两税法”之外,唐代还有一项重要的财税改革活动,那就是柳岩的改革。当时安史之乱后,国家财政遇到很大困难,原有的租庸调制度被破坏。为了在不激化社会矛盾的情况下迅速增加财政收入,柳岩提出了“取之于民而不怨”的目标,其核心是“因民之急而纳税”。具体方法是不提高现有的税收标准,从老百姓的日常生活用品入手,实行官营和垄断,然后通过昌平法等辅助控制价格。这种方法的效果也非常显著,朝廷的财政收入比改革前增加了几倍,使唐朝得以渡过安史之乱带来的危机。

宋代王安石变法也提出了“以天下之力造天下之财,以天下之财为天下之费”的宗旨,认为“欲富则天下之富”。在增加财政收入方面,王安石改革的重点不是提高现有税收水平,而是通过多种渠道实行“开源”。但与桑弘羊、柳岩不同,王安石并不主张过度实行官办和垄断。他认为“法律不应该太多”,他的方法是理财。他认为“如果你有钱,不在乎,你就可以私下拿。”

如何兼顾

桑弘羊、柳岩、王安石等的改革实践。从税收的角度来看,确实大大提高了他们的效率。国家的积极干预和领导,保证了财政税收收入的增加,但这也带来了另一个问题,就是经济活力下降。桑弘羊提倡平赔平赔,让富商大贾在“平衡一切,造福百姓”的同时“无利可图”;柳岩“以利代税”只能是特殊历史时期的特殊政策。如果长期实施,会严重抑制正常的商业活动;王安石变法中推行的各种“国家式理财”活动,在设计上非常漂亮,但实施起来却非常困难,很多政策一推出就面临过早死亡的局面。

看来,与税收公平相比,追求税收效率并不容易。中国古代经历的许多重大财税改革,其核心都围绕着这一对“二元悖论”:不公平的税收政策容易引发社会问题,激化社会矛盾,所以努力使政策设计更加公平,不断增加需要考虑的各种因素,照顾到方方面面。新政策看起来更公平。但是执行起来太难,降低了效率,所以采取了一些更直接的方式来提高效率,但是这些政策似乎不公平.中国古代历次财税改革都难以做到尽善尽美,结果也只能是相对的,公平与效率的问题始终没有解决。

平衡公平与效率不仅是一个税收问题,也是整个经济活动中最重要的问题之一。人们追求公平和效率,希望两者兼得。但现实中,不可实现的公平毫无意义,不可持续的效率毫无意义。中国古代的改革派在他们之间徘徊,要么关注一个方面而忽视另一个方面,要么小心翼翼地在他们之间寻找平衡,但最终发现这种平衡似乎并不存在。

问题在哪里?恐怕在于对公平和效率概念的理解。效率,用在税收上,更多的可以看作是一个经济概念,但是公平就不一样了。虽然它指的是税收公平,但它的含义不仅是经济的,而且是社会学的。每个社会阶层和个人对公平都有不同的理解和感知,仅靠税收政策很难实现人们心目中的公平目标。从这个意义上说,很难将效率和公平这两个概念并行比较,追求两者之间的平衡。

税收政策制定要有效率相对容易,但要做到公平却很难,因为人们心目中的公平其实已经超出了税收和经济的范畴。任何税收政策所能达到的只是相对公平,为了弥补其不足,可以通过其他手段解决不公平问题,如社会保障制度、转移支付、收入调节机制等。如果说税收是社会财富的第二次分配,那么第三次再分配就必须持续下去,才能最大程度地解决公平问题。对于这一点,中国古代的改革者可能没有意识到。

文章来源:《中国发展观察》杂志,2019年第8期

标题图为《清明上河图》本地(来自网络)

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